Na última década, o Brasil tem observado uma crescente utilização de Parcerias Público-Privadas (PPPs) como um mecanismo eficaz para a melhoria da infraestrutura urbana e da prestação de serviços essenciais à população. Esse modelo ganhou destaque principalmente após a promulgação da Lei Federal 11.079/04, que regulamentou o instituto das PPPs, criou um ambiente favorável à realização de investimentos privados em infraestrutura pública e representou uma inovação nos modelos de contratações públicas.
Porém, conforme dados da Radar PPP, o crescimento do uso de parcerias público-privadas para contratação de projetos de investimento demorou para acontecer. Até o ano de 2024, ano de aniversário de 20 anos da Lei de PPPs (11.079), foram contratados 314 contratos de parceria público-privada, número relevante considerando que esses projetos possuem um longo processo de estruturação para que possam ser contratados pela administração pública.
No entanto, o mais impactante não é a quantidade de contratos celebrados nesse período, mas sim a diferença entre a quantidade de contratos assinados na primeira década após a promulgação da Lei federal e a segunda. Entre 2004 e 2014, foram celebrados 80 contratos de PPP. Quando comparado com o período de 2015 a 2024, a quantidade praticamente triplica, com um total de 234 contratos assinados no período.
A escalada de contratos assinados indica, sobretudo, um amadurecimento do instituto das PPPs e Concessões, bem como uma evolução do ambiente regulatório da infraestrutura brasileira. Além disso, existe um fator responsável pelo crescimento exponencial das concessões administrativas: a Resolução Normativa nº 414/2010 da ANEEL, que estabeleceu como responsabilidade das prefeituras a prestação de serviços de iluminação pública, devendo as distribuidoras de energia transferirem os ativos para a administração pública até o ano de 2014. Além disso, a resolução estabeleceu de forma clara a possibilidade de delegação desse serviço mediante concessão à iniciativa privada.
Essa definição cumpriu um papel vital para a escalada dos projetos desde 2014, fazendo com que as concessões administrativas dos serviços de iluminação pública alavancassem investimentos e melhorias na qualidade de vida da população. Isso é evidenciado quando se traz à tona os dados do Panorama da Participação Privada na iluminação pública, editado pela Associação Brasileira das Concessionárias de Iluminação Pública (ABCIP), onde se observa um total de 146 PPPs de iluminação pública celebrados entre a iniciativa privada e o poder público até abril de 2025.
Além do amadurecimento do modelo contratual e a publicação da Resolução nº 414/2010, um terceiro fator foi fundamental para que hoje os contratos de PPP de Iluminação Pública representem 46% do total de contratos de concessão administrativa assinados: a existência da Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública, a COSIP (ou CIP). A COSIP é uma contribuição municipal, de caráter exclusivo, destinada a financiar os custos e investimentos na iluminação pública, como a manutenção, instalação e consumo de energia em ruas, avenidas e outros espaços públicos.
A existência dessa arrecadação criou uma facilidade muito grande no desenvolvimento dos projetos, uma vez que, segundo o Art. 8º da Lei de PPPs, é necessário que se estabeleça a vinculação de fontes de garantia e pagamento a fim de adimplir as obrigações pecuniárias assumidas pela administração pública. No caso das PPPs de iluminação pública, a COSIP já estabeleceu esse fluxo de pagamentos, dando mais segurança jurídica e financeira para os projetos no sentido de mitigar eventuais riscos financeiros.
Como os projetos de PPP de iluminação pública têm como pilar a eficiência energética e a consequente redução de despesas para a prestação desses serviços, os municípios começaram a se ver com uma disponibilidade desses recursos, até então vinculados a um serviço fim. Nessa toada, o gestor público pode seguir dois caminhos: o primeiro, propor uma redução da contribuição dos munícipes e assim repassar parte dos benefícios financeiros da PPP para a população na forma de redução de tributos, ou, aproveitar desse recurso para agregar mais tecnologia, serviços e inovação na prestação dos serviços de iluminação pública.
Nesse sentido, grande parte dos projetos começou a apresentar um incremento tecnológico, começando com a aplicação da telegestão aos sistemas de iluminação pública. Esses sistemas, que dependem de conectividade para otimizar a gestão remota dos ativos de iluminação, realizar a medição do consumo e a dimerização do fluxo luminoso, foram responsáveis por adicionar uma nova camada de tecnologia à prestação do serviço de iluminação pública.
Com o advento dos contratos que incluem a telegestão dentro de seu escopo, há a necessidade de se estabelecer a infraestrutura necessária para trafegar os dados e assim realizar a gestão remota da iluminação pública. Com isso, surge um questionamento: seria possível agregar novas tecnologias, aproveitando essa infraestrutura, ao serviço de iluminação pública?
Pelo levantamento realizado pelo Panorama da iluminação pública da ABCIP, dos 146 contratos de iluminação pública, ao menos 15 desses contratos já trazem no seu escopo “soluções de transformação digital” que atendem a demandas dos municípios. Importante contextualizar aqui que a transformação digital é o processo contínuo de integração de tecnologias digitais em todos os aspectos de um serviço. Ela vai além de simplesmente adotar novas ferramentas tecnológicas, envolve uma mudança na forma como as empresas operam, como elas entregam valor ao processo e como se relacionam com seus usuários.
Como exemplo, tem-se a PPP de São Paulo, assinada em 2018. Este é o maior contrato de concessão do serviço de iluminação pública do mundo, abarcando a modernização, operação e manutenção de mais de 640 mil pontos de iluminação do município. Em 2022, foi assinado um aditivo contratual para a modernização e manutenção do sistema semafórico do centro da cidade, com um valor estimado de R$ 3,8 bilhões. Esse aditivo amplia o escopo da PPP, integrando soluções de mobilidade inteligente à infraestrutura urbana para a solução de um problema crônico da cidade de São Paulo: o trânsito.
Porém, neste caso, por mais que houvesse disponibilidade orçamentária e financeira para uso da COSIP como fonte de garantia e pagamento, devido à inerente vinculação desta fonte ao serviço de iluminação pública, foi necessário estabelecer outro mecanismo para remuneração deste novo serviço.
O problema do uso de variadas fontes de recurso em um único projeto para garantia do pagamento é a complexidade na estruturação do mecanismo de pagamento seguro. O eventual aproveitamento do FPM e outro recurso para os projetos muitas vezes esbarra em problemas como a dificuldade de vinculação do recurso, aumento do custo do agente financeiro e comprometimento de recursos essenciais para a administração pública, pois grande parte dos municípios depende de repasses estaduais e federais para custeio de outras despesas, não havendo, assim, disponibilidade orçamentária.
Esse cenário poderia ser diferente se esse processo tivesse acontecido após a Reforma Tributária estabelecida pela Emenda Constitucional nº 132 e promulgada pelo Congresso Nacional em 2023. A Reforma Tributária estabeleceu a inclusão da nova redação do Art. 149-A, incluindo, para além dos serviços de iluminação pública, o custeio, expansão e melhoria de “sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos”.
A partir dessa nova redação, existe uma abertura para que os municípios contratem em suas PPPs serviços que se incluam na referida redação, permitindo um movimento de transformação digital dos serviços de iluminação pública e a inclusão de novas tecnologias nos contratos de concessão desse serviço: as chamadas PPPs de Cidade Inteligente.
Resta claro que, assim como no ciclo a partir de 2014, a COSIP teve papel fundamental na alavancagem dos projetos de PPP de iluminação pública, a Nova COSIP terá uma participação determinante para transformação digital dos serviços públicos e a integração de novas tecnologias nos contratos administrativos.
O desafio agora será outro, pois o mar de opções tecnológicas para a transformação digital é extenso e a sua aplicabilidade, muitas das vezes, ainda incipiente aos diferentes contextos regionais existentes no Brasil. De alguma forma, a Nota Técnica nº 001/2025 SEPPI/CC/PR/SNDUM/MCID representa uma luz de farol para estabelecer a direção da estruturação de projetos no âmbito nacional.
Por fim, para que haja a materialização da transformação digital nos projetos, será necessária a implementação de políticas públicas e planos municipais com o objetivo de mapear as diretrizes e eixos prioritários de desenvolvimento dessas tecnologias, para que os municípios não fiquem reféns de “soluções de prateleira”. Assim, a avaliação da justificativa técnica para inclusão dos serviços de transformação digital nas futuras PPPs de iluminação pública será essencial para que os projetos sejam desenvolvidos alinhados com os preceitos de uma cidade inteligente, sustentável e resiliente, focando na solução de desafios públicos e nas necessidades da população impactada pelos projetos.
