Desde que as PPPs de iluminação pública passaram a incorporar atividades conexas, como semáforos inteligentes, redes de fibra óptica, wi-fi e sistemas de videomonitoramento, o pagamento de tais atividades sempre foi ponto de atenção nas concessões, já que a COSIP, em sua redação originária, era vinculada somente ao custeio dos serviços de iluminação pública, não comportando outras remunerações.[1]
Os municípios que optaram por contratar tais PPPs acomodaram a remuneração das atividades conexas de diferentes maneiras: alguns, por exemplo, enquanto custeiam a iluminação pública com a COSIP, tratam os demais serviços como receitas acessórias, remunerando-os via orçamento público; outros buscam desvincular parte da COSIP com base no art. 76-A da ADCT, remunerando as atividades com tais verbas. Em ambos os casos, os serviços conexos que não são adstritos à iluminação pública podem figurar como próprios do objeto contratual ou como receitas acessórias.[2][3]
Fato é que as concessões administrativas de iluminação pública – certamente as mais funcionais da sua espécie, exatamente por conferir segurança remuneratória singular ao investidor com a arrecadação da COSIP, por vezes adstrita a contas bancárias coligadas à concessão – enfrentam desafios relacionados à tendente alocação de serviços conexos em um mesmo contrato[4], o que se mostra ainda mais desafiador quando apenas uma das atividades, sobretudo a principal (iluminação), é remunerada com receita vinculada.
Sob a ótica financeira, a recente reforma tributária sobre o consumo, promovida pela EC nº 132/2023, trouxe uma alteração relevante no texto do art. 149-A da Constituição. O dispositivo passou a incluir, além do serviço de iluminação pública, a possibilidade de se remunerar, via COSIP, o custeio, a expansão e a melhoria de sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos:
- Art. 149-A. Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio, a expansão e a melhoria do serviço de iluminação pública e de sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos, observado o disposto no art. 150, I e III.
- Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica.
Ainda que as justificativas da reforma tributária não mencionem expressamente as razões específicas de alteração do dispositivo, é possível inferir que o objetivo do constituinte derivado esteve envolto ao contexto de efervescência de projetos de cidades inteligentes, resultado de uma política pública de Estado que vem sendo consistentemente engendrada pelo governo federal nos últimos anos.
Menciona-se, de início, a Carta Brasileira para Cidades Inteligentes, publicada em 2021, que introduz o tema em nível nacional e estabelece princípios, diretrizes e recomendações a todos os entes da Federação, ao terceiro setor e à iniciativa privada, visando o planejamento e à implementação de cidades inteligentes em todas as regiões do país. A Carta estimula a disponibilização de recursos aos municípios, assim como a elaboração de projetos voltados à transformação digital e estudos de viabilidade para novas modelagens de contratação e parcerias, com a integração de serviços públicos e a valorização de ativos associados à economia de dados e à economia verde.
Ainda que a Carta não possua força normativa cogente, contando apenas com a adoção de recomendações por parte dos segmentos-chaves envolvidos, sua publicação é importante no contexto institucional e de política pública, o que se mostra não só pela criação de linhas de financiamento a projetos até então inexistentes em plano nacional, como o Pró-Cidades e o Fundo de Desenvolvimento da Infraestrutura Regional Sustentável (FDIRS), mas também pelo fomento a parcerias alocado em um dos maiores programas de estruturação de empreendimentos estratégicos lançados no Brasil pelo governo federal, o Programa de Parcerias de Investimentos (PPI).
Mais recentemente, a Secretaria Especial do PPI e o Ministério das Cidades emitiram a Nota Técnica Conjunta nº 001/2025/SEPPI/CC/PR/SNDUM/MCID, a qual traz uma série de diretrizes aos agentes estruturadores para a modelagem de projetos de concessão e PPPs relacionadas a cidades inteligentes. O documento oferece subsídios para a identificação e priorização de serviços digitais a ser estrategicamente definidos pelos municípios, além de propor uma cesta de soluções integradas que devem orientar os projetos apoiados no âmbito federal e compor a Estratégia Municipal para a Transformação Digital Urbana (EMTDU), requisito essencial para acesso a instrumentos de fomento.
Assim, é plenamente factível dizer que o legislador baseou seu objetivo de alterar o art. 149-A da Constituição nas potencialidades das novas parcerias de cidades inteligentes, massivamente capitaneadas pelas concessões de iluminação pública e nas quais já se faz uso da COSIP, e que, agora, poderão manejar o tributo para também remunerar atividades conexas relacionadas a sistemas de monitoramento da segurança e de logradouros públicos.
É a partir daí que surgem discussões sobre uma suposta insegurança jurídica: diz-se que o art. 149-A da Constituição não teria detalhado suficientemente o que seriam sistemas de monitoramento da segurança e de logradouros públicos. Ora, é nesse ponto que entra a boa hermenêutica jurídica, a qual considera que o texto da Constituição não deve descer a minúcias, pormenorizando situações e cristalizando a incidência da norma a um dado período (e suas respectivas tecnologias e desafios). Em casos como o presente, intimamente relacionados a problemas urbanos intensos, com a exponencial transmutação de soluções tecnológicas, o texto da Constituição deve ser aberto a fim de que, por meio do contexto social de aplicação do dispositivo, possa-se aferir a sua essência e fazer incidir justamente a norma.[5]
No caso da EC nº 132/2023, o contexto social de alteração do art. 149-A da Constituição esteve nitidamente conectado à política pública de fomento às cidades inteligentes, com expresso foco na transformação digital. É exatamente esta a chave de interpretação corrente do dispositivo: a COSIP poderá remunerar serviços que agreguem valor digital ao monitoramento da segurança e/ou de logradouros públicos, fazendo-se uso das tecnologias atuais para os desafios que se hoje apresentam.
Quanto à segurança jurídica, a motivação do ato de contratação deverá, como sempre, ser técnica, clara, robusta e congruente, justificando como o serviço remunerado atenderá às finalidades constitucionais e de que forma contribuirá para a transformação digital nas áreas mencionadas no texto da Constituição. A (boa) justificação técnica será crucial para o sucesso dos potenciais novos usos da COSIP.
[1] Sobre as possibilidades de remuneração de serviços via COSIP, o Supremo Tribunal Federal manifestou-se em 2020 com a seguinte tese, definida no bojo do Tema 696: “É constitucional a aplicação dos recursos arrecadados por meio de contribuição para o custeio da iluminação pública na expansão e aprimoramento da rede.”
[2] “Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2032, 30% (trinta por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos, taxas e multas já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes”.
[3] Para conferir o histórico sobre como as PPPs de iluminação pública alocaram o pagamento das atividades conexas, ver: SOUZA, Ana Paula Peresi de. Concessões de iluminação pública e serviços de cidades inteligentes. Reflexões sobre receitas acessórias, contratação direta e destinação da Contribuição de Iluminação Pública. RDPE: Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 9-44, abr./jun. 2023.
[4] Destaca-se o que intenta o PL nº 2.373, de 2025, atualmente no Senado Federal, que visa aperfeiçoar a legislação sobre concessões e parcerias público-privadas para acrescentar na Lei de Concessões a possibilidade de se licitar a prestação de serviços e a execução de obras conexos, assim entendidos como “aqueles cuja realização associada pela mesma concessionária se justifique pela eficiência econômica, pelos ganhos de escala, pela complementariedade de escopo ou pelo atendimento integrado aos interesses dos usuários, e poderá inclusive contemplar: I os serviços e as obras não afetos ao mesmo setor; II – as obras que, após a entrega, não venham a ser geridas e exploradas pela concessionária.” (art. 2º do PL, que altera o art. 5º da Lei nº 8.987/1995).
[5] Sobre o tema, temos a doutrina secular de Carlos Maximiliano: Hermenêutica e Aplicação do Direito, 22ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2020.
